Resumen
Los Consejos Comunales en Venezuela constituyen una de las instituciones centrales del modelo de “democracia participativa y protagónica” promovido durante el chavismo. Este artículo analiza su origen legal, su diseño institucional y su funcionamiento práctico en la gobernanza local. A partir de la legislación que regula su creación y de estudios académicos y organizaciones de la sociedad civil, el análisis examina cómo estas organizaciones comunitarias interactúan con las autoridades municipales y cómo han generado una arquitectura institucional híbrida que combina participación ciudadana directa con mecanismos de centralización política. El artículo concluye que, aunque los Consejos Comunales ampliaron ciertos espacios de participación local, su funcionamiento revela limitaciones técnicas, dependencia financiera del Ejecutivo nacional y tensiones con el sistema municipal tradicional.
Palabras clave: Consejos Comunales; Venezuela; democracia participativa; gobernanza local; Estado comunal; descentralización.
Los Consejos Comunales en Venezuela son una forma de organización comunitaria creada durante el proyecto político del chavismo para promover la participación directa de los ciudadanos en la gestión local. Con la aprobación de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (C.R.B.V.) en 1999, el país introdujo un modelo democrático que combinó aspectos representativos con mecanismos de participación directa por parte de la ciudadanía.
Pero no se trataba solo de espacios de articulación vecinal, sino que la premisa de la “democracia participativa y protagónica”, en realidad aspiró a formar un nuevo modelo: el Estado Comunal.
En teoría, este diseño buscaba transferir el poder directamente a los ciudadanos, pretendiendo así superar cualquier limitación presente en la tradicional democracia representativa y la burocracia institucional local.
Así, en el 2006, se promulgó la Ley de los Consejos Comunales, con la que se daba paso a las organizaciones territoriales en las que los ciudadanos organizados en cada comunidad tomaban decisiones y participaban directamente en proyectos de desarrollo comunitario y gestión de políticas públicas.
En este contexto, el presente artículo se plantea si los Consejos Comunales fortalecieron realmente la participación local y la autonomía o si, en cambio, fueron una reconfiguración del poder territorial a través de estructuras paralelas a la institucionalidad municipal.
Origen legal de los Consejos Comunales en Venezuela
La idea de consejo comunal parece encontrarse en otros modelos, como la idea de democracia participativa de Kerala (India), los comités de desarrollo comunitario en Tanzania y Kenia, donde los vecinos, bajo supervisión del Estado, gestionan los proyectos de salud, agua y educación en las aldeas; también, en la idea de presupuesto comunitario en Porto Alegre (Brasil).
No obstante, estas son experiencias que solo pueden servir como referencias comparativas para comprender cómo funciona la participación local en otros contextos, pues la forma jurídica y su integración institucional son únicas de la experiencia participativa venezolana.
Los debates en torno a la democracia participativa se han dado a nivel global. Sin embargo, el paso hacia la autogestión ciudadana en Venezuela se dio con la Ley de los Consejos Comunales de 2006 (Gaceta Oficial N.º 38.083, 30 de diciembre de 2006), reformada en 2009 (Gaceta Oficial N.º 39.174, 17 de abril de 2009) y vinculada más tarde a la Ley Orgánica de las Comunas.
Marco jurídico del sistema comunal
Es en esta ley en la que se establece la naturaleza jurídica, su constitución, competencias, manejo de recursos y la relación de estos con las alcaldías y las gobernaciones. Además, se contempla que los Consejos Comunales se inscriben en un proyecto más amplio: el Estado Comunal.
Un aspecto resaltante es la contraloría, la cual es considerada como un mecanismo de supervisión y rendición de cuentas, garantizando que la ciudadanía sea partícipe en los proyectos, aunque la implementación de estos puede variar dependiendo del contexto y de los recursos que estén disponibles. Ahora bien, al operar fuera del organigrama de las alcaldías, surgió una dualidad en el ejercicio del poder a nivel territorial.
A diferencia de cualquier otra instancia en la que los ciudadanos participen, que están subordinadas a los municipios, los Consejos Comunales se conciben como instancias que tienen un reconocimiento jurídico propio, es decir, son espacios de organización popular que tienen un acceso directo a los mecanismos nacionales de financiamiento.
Este aspecto es relevante porque introduce una particularidad institucional: si bien es cierto que operan en los municipios, no forman parte del organigrama de las alcaldías o gobernaciones, sino que se articulan con los órganos del Poder Ejecutivo Nacional, por medio de los ministerios encargados.
Relación entre los Consejos Comunales y los municipios
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en el artículo 168, reconoce al municipio como ‘la unidad política primaria de la organización nacional’, la cual goza de personalidad jurídica y autonomía. Esta autonomía supone no solo capacidad administrativa, sino también potestad política derivada de la elección directa de sus autoridades.
No obstante, el núcleo de la tensión institucional se puede comprender como la coexistencia de dos modelos con una lógica que parece contrapuesta para la gestión de intereses y competencias, pues la arquitectura del Estado Comunal admite a los Consejos Comunales como sujetos de descentralización directa, por lo que podría considerarse que se establece así una superposición de funciones en un mismo territorio.
Superposición de competencias a nivel territorial
De este modo, se podría considerar que la institucionalización de los Consejos Comunales introduce en un mismo espacio territorial una configuración paralela que coincide con las competencias municipales, por ejemplo, infraestructura local, proyectos comunitarios y gestión de servicios básicos, en una coexistencia que no siempre está delimitada jurídicamente de forma precisa.
Uno de los aspectos más significativos es el financiamiento directo de políticas públicas que los Consejos Comunales pueden gestionar sin mediación de la municipalidad, lo que abre una dinámica institucional dual: por un lado, la descentralización municipal tradicional y por otro, un vínculo vertical con el Ejecutivo central.
Además de la transferencia directa de los recursos, también hay una ruptura en la planificación urbana, pues el Consejo Comunal puede, entre sus competencias gestionar los proyectos de planificación de servicios macro como electricidad o redes de acueductos, por ejemplo.
Asimismo, surge una competencia por la legitimidad, puesto que el Consejo Comunal opera como una estructura que permite que el Estado central mantenga una presencia marcada en territorios donde las autoridades municipales electas han sido de oposición, lo cual podría considerarse que altera el equilibrio de la descentralización, también previsto en la Carta Magna.
Así, en lugar de la prevalencia de un modelo completamente descentralizado, ha emergido una arquitectura híbrida en la que coexiste la centralización funcional del poder por medio de los Consejos Comunales y la autonomía municipal, lo cual no debe leerse necesariamente como una confrontación o cooperación, sino más bien como una tensión a nivel estructural que se deriva del mismo diseño normativo.
Cómo funciona el sistema comunal en la práctica
El funcionamiento de los Consejos Comunales depende de su integración en circuitos técnicos y administrativos que ellos no controlan de forma plena. Aunque pueden administrar recursos asignados y ejecutar proyectos, su autonomía es limitada por las instancias superiores, de las cuales provienen los fondos.
Limitaciones técnicas y administrativas
El otro aspecto que se debe analizar es la gestión técnica, pues la transferencia de competencias en materia de servicios complejos como la vialidad, el agua o la electricidad pudiesen haber dejado en evidencia un problema de especialización, ya que al no contar con la estructura propia de una alcaldía, como la ingeniería y equipos, las soluciones por parte de la comunidad quedarían como una solución a corto plazo que no reemplaza la planificación técnica necesaria en las macro infraestructuras.
Aunado a ello, la participación y delegación es otro asunto clave. La figura de vocería puede desplazar la opinión técnica por la mediación política, lo que podría comprometer la neutralidad de la gobernanza local. En los Consejos Comunales no hay un alcalde o concejal, sino un vocero o vocera que es designado por la asamblea de ciudadanos, por ello la lógica de la legitimidad cambia, ya que no se trata de una autoridad política autónoma que rinde cuentas, sino que este cargo, además, puede ser removido con más facilidad a través del control de asambleas.
Este funcionamiento revela una estructura interna dual, con una capacidad de ejecución local, pero inserto dentro de redes verticales para obtener el financiamiento que denota sus límites reales. Al respecto, García-Guadilla (2008) señaló en su momento que: “desde la oposición política, e incluso, desde algunos de los voceros pro gubernamentales, se ha puesto en tela de juicio el manejo directo de los recursos otorgados por el Estado porque ello pudiera estimular el clientelismo y prestarse para la corrupción ya que no existe ni la experiencia ni la necesaria independencia de la función de contraloría social, la cual es realizada por los propios miembros de los CC”.
Desafíos del modelo comunal en la gobernanza local
Al respecto, PROVEA reconoce las ventajas del poder popular organizado, pero enfatiza que, entre las debilidades expuestas por los Consejos Comunales consultados “destacan las divisiones y confrontaciones entre vecinos/as por motivos políticos, que en algunos casos muestran desconfianza, intolerancia y diferencias entre sectores de la comunidad y entre los mismos integrantes de los Consejos” (PROVEA, 2009, P. 28).
Finalmente, PROVEA también advierte que “Inicialmente los Consejos Comunales fueron constituidos como instancias de participación directa y protagónica, sin embargo, en la actualidad se han anunciado algunos cambios legales, institucionales y políticos que apuntan hacia una redefinición de su rol” (9.45), no obstante, la asociación civil sin fines de lucro, Transparencia Venezuela, ha alertado que “donde los Consejos Comunales son más radicales, hay amenazas y chantajes sobre las personas” resaltando la existencia de un Carnet a través del cual se reciben beneficios. En cuanto a la responsabilidad del funcionamiento de los mismos, la Fundación Centro Gumilla hizo una consulta y un 71 % considera que los responsables del mal funcionamiento son los voceros, mientras que un 16 % cree que es responsabilidad de la comunidad.
Conclusiones sobre los Consejos Comunales en Venezuela
Esta aproximación a la figura de los Consejos Comunales demuestra que hay un modelo híbrido entre la participación ciudadana directa y las instancias tradicionales como las alcaldías. El diseño de los Consejos Comunales venezolanos revela una articulación inédita entre la ciudadanía y la gestión de proyectos locales, así como una dependencia de lineamientos, recursos y criterios de ejecución que son externos a la comunidad.
Esto sugiere que la democracia participativa necesita instituciones sólidas con la ingeniería y la experticia necesaria para la ejecución de los proyectos comunitarios, por lo que la participación debe integrarse a la planificación profesional.
Lecturas recomendadas
Para ampliar el contexto sobre participación ciudadana, gobernanza local y transformaciones institucionales en América Latina, los lectores también pueden consultar los siguientes artículos del Instituto Suru:
- Descentralización política en Colombia: avances, límites y desafíos — Un análisis comparativo sobre los efectos de la descentralización en la gobernanza local y la participación ciudadana, útil para contrastar el modelo venezolano con otras experiencias institucionales en la región.
- Resiliencia cotidiana en América Latina: adaptación e informalidad ante la fragilidad institucional — Un estudio sobre cómo las comunidades latinoamericanas enfrentan la debilidad institucional en la vida cotidiana, ofreciendo una perspectiva social complementaria al análisis de las estructuras formales de gobernanza.
- Después de Maduro: la intervención de Estados Unidos en Venezuela es solo el comienzo — Una reflexión sobre los desafíos de reconstrucción institucional y legitimidad democrática en Venezuela tras el colapso del régimen chavista.
Referencias
Asamblea Nacional. (2006). Ley de los Consejos Comunales. Gaceta Oficial no. 38.083. http://www.leyesvenezolanas.com/Leyes/ley-de-los-consejos-comunales-2006/
Asamblea Nacional. (2009). Reforma de la Ley de los Consejos Comunales. Gaceta Oficial no. 39.107. http://www.leyesvenezolanas.com/Leyes/reforma-ley-de-los-consejos-comunales-2009/
Asamblea Nacional. (2010). Ley Orgánica de las Comunas. Gaceta Oficial no. 39.300. http://www.leyesvenezolanas.com/Leyes/ley-organica-de-las-comunas-2010/
Presidencia de la República Bolivariana de Venezuela. (2007). Reglamento de la Ley de los Consejos Comunales. Gaceta Oficial no. 38.473. http://www.leyesvenezolanas.com/Reglamentos/reglamento-ley-de-los-consejos-comunales-2007/
Badell Madrid, R. (2021). Del Estado federal al Estado comunal (Serie Estudios n.º 133). Academia de Ciencias Políticas y Sociales. https://www.acienpol.org.ve/wp-content/uploads/2021/09/DEL-ESTADO-FEDERAL-AL-ESTADO-COMUNAL.pdf
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999). Asamblea Nacional Constituyente. Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Gaceta Oficial no. 36.860. http://www.venezuela.justia.com/federales/constitucion-de-la-republica-bolivariana-de-venezuela-1999/
Fundación Centro Gumilla. (2009). Los Consejos Comunales en Venezuela: percepciones ciudadanas sobre su funcionamiento. Fundación Centro Gumilla. https://www.gumilla.org.ve/
García-Guadilla, M. P. (2008). La praxis de los consejos comunales en Venezuela: ¿Poder popular o instancia clientelar? Revista Venezolana de Economía y Ciencias Sociales, 14(1), 125–151. Recuperado en 01 de marzo de 2026, https://ve.scielo.org/scielo.php?pid=S1315-64112008000100009&script=sci_arttext
Programa Venezolano de Educación-Acción en Derechos Humanos (PROVEA). (2009). Una mirada a los Consejos Comunales desde la perspectiva de los derechos humanos (1ª ed.). PROVEA. https://provea.org/wp-content/uploads/2021/02/consejos-comunales.pdf
Transparencia Venezuela. (2016). Los CLAP: la dominación se entrega puerta a puerta. Transparencia Venezuela. https://transparenciave.org/project/los-clap-la-dominacion-se-entrega-puerta-puerta/